Los ciudadanos, objetivos y un pacto fiscal

Víctor L. Rodríguez

Actualmente el concepto de pacto fiscal es una muletilla que sólo se usa para hablar en los medios con cierta inteligencia sobre el tema de los tributos y el gasto público, pero sin contenido. El pacto puede tener un valor per se por el hecho de que propone concertar soluciones respecto a la insuficiencia tributaria y la calidad, eficacia y transparencia del gasto estatal, pero nadie sabe que es lo que se va a pactar en los detalles, donde suelen encontrarse los demonios. Esto lleva a que se pueda plantear cualquier idea, el que no sabe para dónde va puede tomar cualquier camino, según el corolario de Alicia en el país de la maravilla. Tampoco se sabe cuáles serán los actores que intervendrán en dicho pacto, asimismo se desconoce la representatividad y legitimidad de los posibles intervinientes.

En materia de los tributos la representatividad es más relevante que cuando se habla de educación o de electricidad, donde se puede dejar al margen a los discentes y los llamados usuarios del servicio. El hecho de no tener representación en el parlamento inglés, donde se establecían los impuestos, llevó a las trece colonias del norte de América a la independencia, constituyendo el primer núcleo geográfico político de los que hoy es los Estados Unidos de América. Más de una revolución y rebelión han sido justificadas por la falta de equidad en la estructura de los impuestos y el gasto público.

La idea de un pacto fiscal tiene su concepción en organismos internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe  (CEPAL), en un documento de 1998, llamado “Pacto Fiscal”, que con la velocidad de los tiempos es en cierto modo anacrónico. El paradigma de un pacto fiscal surge como consecuencia lógica, según el documento citado, de la revisión del papel del Estado después de las reformas estructurales modeladas de acuerdo con los programas de ajustes estructurales de los 80 y el consenso de Washington, que cambiaron de forma permanente el régimen fiscal reduciendo sus objetivos a mantener el equilibrio fiscal y macroeconómico, lo que se  consolidó dejando de lado los propósitos de equidad en el diseño del sistema tributario y el gasto público y con resultado insuficientes en los esfuerzos por mejorar la transparencia de las cuentas públicas, una gestión gubernamental orientada a resultados y en la discusión democrática del presupuesto público.

Todo ha llevado a considerar que la robustez o fragilidad de las finanzas públicas refleja las fortalezas y debilidades del pacto fiscal, que se entiende, y cito el documento de la CEPAL: “como el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en esfera económica y social.”. Los aspectos fundamentales de un pacto fiscal, según la CEPAL, son cinco: consolidar el ajuste fiscal en marcha, elevar la productividad de la gestión pública, dotar de mayor transparencia a la acción fiscal, promover la equidad y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática.

Ahora bien, cuando en país se habla de pacto fiscal y de sus implicaciones lo que se hace es asumir modelos e ideas que están al margen de nuestra realidad, llegando al punto de establecerlo por ley. Se trae por los cabellos un vaciado de conceptos que dicen poco y que sólo se pueden concebir en un escritorio sin entender nuestra situación tributaria y sin observar el alcance de lo que se escribe con propuestas contradictorias entre sí.

La propuesta de un pacto fiscal en cierta medida desconoce cómo se determinan los instrumentos que conforman un sistema tributario en un orden económico y el mundo real, que no es sólo por decisiones de los gobiernos en la solución de problemas específicos como dice el Informe Mirrlees, sino que también es en la contienda de fuertes intereses que tratan vigorosamente de liberarse de sus cargas impositivas actuales y futuras, como dijo  Tomás S Adams en su discurso como presidente de la American Economic Association, en 1927. También en como los sistemas tributarios cambian en el tiempo según las etapas de desarrollo, por la influencia reciproca de la estructura tributaria y el entorno económico, como observa Richard A. Musgrave, en su libro “Sistemas Fiscales” y también en el trabajo de Harley H. Hinrichs, “Una teoría general del cambio de la estructura tributaria durante el desarrollo económico”.

Los diletantes que hemos estado como observadores en las discusiones de las distintas “reformas tributarias” sabemos que todas han sido en algún modo pactadas, de forma excluyente, y los intervinientes dominantes han tenido éxito en hacer que otros soporten las cargas tributarias que de alguna forma les pudieran haber correspondido. Cualquier intento de formular una estructura tributaria racional considerada como un conjunto ordenado, lógico y coherente de impuestos, donde cada uno se considere parte de un todo armónicamente y coherentemente relacionado, según las ideas de Gunter Schmölders, los intereses y la ignorancia terminan desfigurándolo, resultando en una desarmonizada e incoherente yuxtaposición histórica de los tributos. Entonces se dan argumentos retóricos sobre la equidad y la redistribución del ingreso mientras los instrumentos puestos en vigencia son imposibles para la consecución de tales objetivos

En el caso de República Dominicana el pacto fiscal es legal y como tal se nos impone, porque se encuentra en el artículo 36 de la Ley No. 1-12, de la Estrategia Nacional de Desarrollo. Así nadie cuestiona si la idea de un pacto fiscal es, en sí misma, válida. Además, si la realización misma del pacto entre sectores sociales económicos y políticos no altera la institucionalidad democrática que según la CEPAL se procura promover, dejando a un lado las instituciones y los órganos de los propios gobiernos donde se supone está la representatividad de los ciudadanos, hasta el punto de hacer las instituciones de la democracia inoperantes y anquilosadas por falta de práctica.

La experiencia con las discusiones cerradas de los temas tributarios  justifica cuestionar si un pacto nos puede llevar a las prácticas reiteradas de que la carga tributaria la terminan soportando aquellos que no tienen representantes en las discusiones ni son parte de los grupos de presión que actúan dentro de la densidad corporativa de nuestra sociedad, que deja huérfano al ciudadano común que por sí mismo no encuentra espacio para manifestarse, mientras se escuchan a organización que son sólo conjuntos unitarios con el favor de los medios. Los marginados de las decisiones se consideran necesarios para ganar legitimidad, obtemperando a una participación en la que pueden ser escuchados pero no tomados en cuenta, participando sólo para hacerlo sentir mejor que otros que ni siquiera les previenen y ni se enteran de lo que se les imponen al margen de su consentimiento, cuando votaron por ideas diferentes a las que se pactan. Nadie elige un gobierno para estar peor.

La Ley No. 1-12, consigna la necesidad de que las fuerzas políticas, económicas y sociales -arriben a un pacto fiscal. Definida así las cosas, establecer los intervinientes en este pacto de tal forma en ningún modo garantiza una amplia participación en la definición de los objetivos a perseguir con la estructura tributaria y el gasto  público, establecer una necesidad es reconocer una situación, pero no plantea nada con relación a la participación de los ciudadanos, y más cuando se refiere a estos con conceptos tan generales y casi abstractos como los de fuerzas políticas, económicas y sociales, con un alcance que no está definido en ley .

De acuerdo con la Ley No. 1-12, el pacto fiscal estará orientado a financiar el desarrollo sostenible y garantizar, la sostenibilidad fiscal a largo plazo, mediante el apoyo sostenido a un proceso de reestructuración fiscal integral y el marco de una ley de responsabilidad fiscal que establezca normas y penalidades para garantizar su cumplimiento.

En el Párrafo de la Ley citada de la Estrategia Nacional de Desarrollo se dicen las implicaciones del Pacto Fiscal:

“El pacto fiscal implicará que en un plazo no mayor de 3 (tres) años, se habrá iniciado un proceso orientado a: i) reducir la evasión fiscal, ii) elevar la calidad, eficiencia y transparencia del gasto público, iii) elevar la eficiencia, transparencia y equidad de la estructura tributaria, iv) consolidar en el Código Tributario los regímenes de incentivos, v) racionalizar los esquemas tarifarios en la provisión de servicios públicos, vi) elevar la presión tributaria, para viabilizar el logro de los objetivos de desarrollo sostenible formulados en esta Estrategia Nacional de Desarrollo 2030, vii) cumplir con los compromisos asumidos en los acuerdos comerciales que tienen implicaciones fiscales, y viii) elevar el ahorro corriente e implementar políticas contra cíclicas.”  

Dentro de los objetivos que en los manuales de finanzas públicas se asignan a la política fiscal el único explícito en la Ley 1-12, es la promoción del desarrollo, después no se habla de otros objetivos o se tratan tangencialmente, como la estabilidad económica, que al parecer se dejará a los instrumentos monetarios y la redistribución de los ingresos, y en cuanto a la asignación de recursos sólo se habla de su calidad, eficacia y transparencia, pero no de los efectos o incidencia del gasto público. De lo que se habla en este último caso, son parte del manejo un administrativo basado en principios que hoy son constitucionales y se deben perseguir con las políticas y prácticas de la administración pública.   

Dado el carácter ateleológico de la política fiscal un pacto, dentro de una estrategia nacional de desarrollo, debería tratar sobre los objetivos económicos y las discusiones deberían avocarse a considerar los objetivos de la política económica, planteando una discusión sobre la política económica antes que sobre la política fiscal, que es de carácter instrumental y sólo una de las políticas instrumentales. Un sistema tributario sólo tiene las metas y fines que se les den, y las metas se definen en el orden político como objetivos de la  política económica.  En nuestro país llena de apremios, injusticias y azares.

Establecer una discusión sobre un tipo particular de instrumentos sin definir los objetivos para los cuales dichos instrumentos son operativamente adecuados es como poner la carreta delante de los bueyes, no se puede definir una política instrumental como la fiscal si previamente no se han definido los objetivos que se pretenden alcanzar con ella, sólo  así se pueda considerar la racionalidad de una estructura tributaria determinada.

La eficiencia y racionalidad de los tributos como instrumentos de la política económica está dada por su adecuación operativa con respecto a los objetivos definidos entorno a ellos, no hay una estructura tributaria eficiente per se. En el caso del pacto fiscal  el objetivo dominante entre los definidos entorno a la estructura tributaria es el financiero, para financiar el desarrollo dice, pero también se habla de equidad, eficiencia, consolidación y racionalización de los incentivos tributarios cuando sin pacto se votan leyes contrarias esto y se habla de un esquema tarifario sin que uno sepa cómo los precios pueden ser instrumentos de la política fiscal. No todas las cosas se pueden hacer a la vez y algunas pueden ser contradictoria entre sí, más que un pacto lo que tenemos que tener es un gobierno que funcione y los ciudadanos exigirlo sin importar quién gobierne, el Estado es una continuidad y los gobiernos pasan. Antes de pactar enseñemos para qué sirve la democracia y como en ésta funcionan las instituciones, estableciendo que los resultados de un proceso democrático son en sí mismo un pacto, que los gobernantes deben cumplir.

http://acento.com.do/2014/opinion/8186771-los-ciudadanos-objetivos-y-un-pacto-fiscal/