Los Doctrinarios, la Política de Ensayo y Error y las compras por la Internet.
Víctor L. Rodríguez
Los economistas hablan de
diferentes políticas instrumentales, como: la monetaria, la cambiaria o la
fiscal. Los estudiosos de las dos primeras parece que trabajan con algo
realmente intricado y difícil de formular y aplicar. Particularmente lo
monetario, que es un ámbito exclusivo de los que ejercen el llamado “sacerdocio
secular”. John K. Galbraith, en sus “Memorias”
dice que este sacerdocio lo ejercen aquellos que en materia económica median
entre el hombre y lo desconocido, como el clero media entre Dios y el hombre.
El sacerdocio secular se ejerce en zona del ámbito público, donde, y cito a
Galbraith: “la gente en general, y sus legisladores, están de acuerdo en que
los problemas son tan complicados o abstrusos que nadie puede tener la
esperanza de llegar a entenderlos.”. Por la falta de entendimiento de las
personas en las áreas de la secularidad sacerdotal estos tienen que delegarse
en quienes, y cito a Galbraith de nuevo: “por conocimientos, experiencia,
ignorancia, o petulancia han llegado a convencerse y convencer a otros de que
si los entienden”. Y yo agrego, lo que lleva a la infalibilidad e
imprescindibilidad secular. La perpetuación de un grupo sacerdotal se da,
según el autor citado, por un sentido de
misterio que es fuente de poder, que suele ser común a todo grupo sacerdotal, y
hace que sus miembros practiquen con regularidad un estilo de comunicación ignoto
donde no puede penetrar ningún profano.
Uno de los reductos más conspicuos del sacerdocio secular es el Banco
Central.
Los tributos son parte de otra
política instrumental, la política fiscal, y no constituyen un tema sacerdotal,
es un asunto común a todos los humanos y una realidad tan segura como la
muerte, según Benjamín Franklin. La ciencia de la Hacienda, decía Günter Schmölder,
en su libro “Lo Irracional en la Hacienda Pública”, no ha perdido nunca el
contacto con lo humano que ahora se pide para la economía en general, y pedía
este autor, que sólo se piense en el tema de la “justicia fiscal” que está
repleto de aspectos políticos o sicológicos como los temas de la moral fiscal y
la resistencia a los impuestos.
Pero al margen de la
contextualización del tema de los impuestos como algo humano, quizás
insustancial y de intrascendentes complejidades, la figura que interviene
regularmente en la formulación de las políticas de los tributos es el
doctrinario. No fue John Kenneth Galbraith quien definió este personaje, sino
Luigi Einaudi, que en el gobierno de Italia fue todas las cosas posibles: Senador,
Ministro de Hacienda, Gobernador del Banco Central y hasta Presidente de la
República. Además fue un reconocido economista con textos fundamentales en
materia de Hacienda Pública.
Los doctrinarios, decía Einaudi,
en su libro “Mitos y Paradojas de las Justicias Tributaria”, cito: “son esa
gente que continuamente examinan las leyes vigentes en los países extranjeros
para señalar al gobierno de su propio país los nuevos impuestos, no conocidos
en la patria, y que considerando
superado lo nacional y antiguo, tiene siempre a flor de labio lo
ultramontano y moderno.”. El doctrinario es aquel, continua Einaudi, “que
descubre una institución que le parece buena, regulada por las leyes rusas,
neozelandesas o peruanas, brama inmediatamente: “¿Nos atreveremos a quedar
atrás en la vía del progreso fiscal en relación con pueblos venidos al mundo mucho
tiempo después que nosotros?” El doctrinario lee un libro cualquiera, o se
imagina una escala nueva de tipos del impuesto sobre la renta, que le parece
más bella y más racional que la vigente, mejor apoyada por extensa demostración
de símbolos algebraicos y pretende que
la haga suya el Ministro de Hacienda”.
Luigi Einaudi escribió lo
siguiente opinión sobre doctrinarios y los tantos expertos que aparecen en el mundo
alrededor del tema de los tributos: “Los doctrinarios son una de las siete
plagas de Egipto y, en cuestión de perniciosidad pública, sólo aparecen detrás de otra
pestilencia conocida en nuestra lengua con el nombre de “peritos” y más
conocida en el lenguaje internacional ginebrino con el nombre de “expertos”.
Doctrinarios y peritos son aliados estrechísimos, porque le aflige el mismo
vicio mental, que es la convicción de creerse llamados por Dios a resolver
“problemas:…”. “Para cualquier problema que sea, doctrinarios y peritos tienen
siempre dispuesto un remedio infalible que es necesariamente un parche en una
pierna de madera; porque no existen “problemas”, sino un solo problema de
aspectos cambiantes y numerosos, ninguno de los cuales pueden cambiarse sin que
cambien todos los demás aspectos del
mundo económico y social en un sentido, que si acaso es previsible para el
razonamiento, es ofensivo para la “sapiencia” del doctrinario y para la
“pericia” del experto.”.
La política tributaria es una
política instrumental, que es parte de la política fiscal, que a su vez es
parte de la política económica, y como política instrumental se refiere a los
tributos, como instrumentos para alcanzar determinados objetivos económicos,
está referida a los medios no a los fines que le vienen dados, y por tales
características ha sido definida, fuera de ámbito marxista, como una política
ateleológica. En tal medida la política tributaria trata de los instrumentos
útiles para alcanzar determinados propósitos económicos, que no se definen con
la política tributaria, sino en el marco general de la política económica. La
racionalidad o el valor de una política tributaria viene dado por la adecuación
operativa del instrumento, o de los instrumentos, con los objetivos económicos procurados.
Los tributos no sirven para todas
las cosas ni para alcanzar todo los objetivos. La eficacia potencial o las posibilidades
de una política económica se establecen considerando los instrumentos
seleccionados y su adecuación a los objetivos pretendidos. Así como un martillo en un uso racional sirve
para golpear un clavo y clavarlo y un serrucho sirve para cortar madera, no
podemos tener un martillo que funcione bien cortando madera y al mismo tiempo
sirva para clavar, como no podemos tener un serrucho útil para clavar un clavo
y cortar madera. Tal pretensión considerándola como una política, y entendiendo
el concepto de política como la acción de un sujeto para lograr algo, sería
irracional. Por lo menos con respecto a los propósitos para lo que estos instrumentos (martillo y serrucho) son
obviamente inadecuado.
No hay irracionalidad en
abstracto, como no hay una distorsión sin un referente. La racionalidad tiene
que ser establecida observando la adecuación entre los instrumentos, en este
caso los instrumentos de políticas económicas, y en particular de los tributos,
y los objetivos que se quieren alcanzar con ellos.
Esto es difícil de entender
cuando en la formulación de la política tributaria interviene muchos
doctrinarios aliados de peritos de las cofradías de los organismos
internacionales, que regularmente se tornan complacientes para no ofender con
un lenguaje lleno de ambigüedades. También intervienen los genios de dogmas
copiados que se reparten por el mundo en éxodos como colones y que nos traen
para enseñarnos prácticas fracasadas en sus propios países, sin considerar que
este país tiene una realidad distinta. Que nos transfieren de tierras no
extrañas formulas tributarias para enseñar a súbditos macondianos como nosotros
a comportarse como ricos sin serlo y a que paguen impuestos como tales. Se pretende
así borrar toda nuestra realidad tributaria, al margen del hecho de quienes
somos.
En tal modo hoy se elaboran nuestras
leyes tributarias con doctrinas yuxtapuestas, con el objeto de borrar lo
antiguo, que nadie las entiende y en tal forma son laberínticas que pedir hoy
un poco de simplicidad no es una demanda inútil. Estableciendo que hay que reconocer
que el lenguaje jurídico de las leyes no es el lenguaje matemático del
economistas ni tampoco lo son las deposiciones teoréticas de nociones aprendidas
en realidades extrañas, que sólo pueden ser útiles mutatis mutandis y si son
adaptables a nuestra realidad. “Las
leyes no son sólo argumentos árcanos técnicos: son instrumentos para lograr
importantes metas sociales.”, dicen Robert Cooter y Thomas Ullen en su libro
“Derecho y Economía”.
Los autores citados, en el
párrafo anterior, establecen que los economistas pueden aprender ciertas
técnicas de los abogados, porque estos pasan mucho tiempo tratando de resolver problemas
prácticos. El análisis legal se forja en la práctica y los fallos en las
disputas legales regularmente dependen de como se describan los hechos, por el
modo en que aprenden a considerar las distinciones legales que a veces resultan
excesivas para quien no es abogado. Formular o diseñar un tributo implica algo más
que ser abogado y algo más que ser economista y hasta mucho más que ser un recaudador de impuestos.
Todo lo hecho aquí en materia
tributaria tiene su historia y se fundamenta en una dogmática Latinoamérica con
una propuesta de modelo tributario formulada por profesores cuya notabilidad trascendió
a la de sus países y que fueron
reconocidos en el mundo y estuvieron aquí enseñando a muchas gentes de este
país lo que es un tributo, y muchas gentes viajaron a sus países o aquellos
países a donde ellos estaban. Se ha
trabajado mucho procurando la racionalidad, coherencia y la adecuación a
nuestra realidad del contenido de las leyes tributarias, que pueden ser
cambiante en muchos aspectos pero permanente
en sus principios. Pero el mundo se reinventa y se recrea con cada jefe
de los órganos de la administración
tributaria.
La política tributaria en algún
modo debe ser coherente y como ha sido imposible erradicar el aspecto humano de
esta parte de la disciplina económica el mismo debe ser contemplado y no gravar
a los contribuyentes hasta que griten y hacer de la política tributaria un ejercicio
de ensayo y error donde se pone un impuesto que no debió existir como el de la
placa y luego se suspende ilegalmente, cuando existía la experiencia reciente
de las reacciones de la clase media frente al primer intento de aumentar este
impuesto. Una clase que paga precios exorbitantes en los combustibles sólo por
las cargas impositivas. Además que los controles de un impuesto de esa
naturaleza pueden ser inaplicables en momento que los sujetos del mismo tenga
que buscar 20,000 y 10,000 pesos para pagarlo cuando ya paga otros impuestos bastante
elevados, salvo que se piense en un estado policiaco. El ideal de justicia no
se procura gravando a todos por igual donde no son iguales o tomando la misma
proporción de quien tiene menos y de quien tiene más. Todos los carros de lujos
de precios exorbitantes entraron a este país exonerados de impuestos, con
exoneraciones transferidas por los legisladores, mientras cada clase media ha tenido
que hacer piruetas financieras para tener un vehículo pagando sus impuestos,
para vivir en una ciudad donde no hay transporte público. Un impuesto así no es
más que un rasgo de injusticia de la estructura tributaria de este país, aunque
se pretenda gravar los carros lujo que son menos.
Aunque Carl Shoup señaló a la administración tributaria como la llave de
la política tributaria no es el papel de un Director General hacer política
tributaria, y anunciar como si fuera la
lectura de una disposición faraónica la aplicación o no de un impuesto, si
quiere hacerlo debería convertirse
Ministro de Hacienda. En materia tributaria, en la República Dominicana, el
Ministerio de Hacienda es una caricatura sin importar quien ocupe el cargo,
porque entidades que le deben ser subordinadas como rector de la política
fiscal funciona como órganos independientes, creando dispersión en todo lo que
se refiere a la política tributaria. Pero en entre las gentes que formulan
políticas impositivas en este país hay quienes no saben distinguir entre lo que
es una exención y un mínimo no imponible o le que es estar fuera de ámbito de
aplicación de un impuesto, que los españoles llaman no sujeción. Tal ignorancia
es lo que ha determinado todos los problemas con las compras por la internet,
porque se llega a desconocer hasta lo que es un impuesto interno y lo que es un
impuesto sobre las importaciones.
En tal modo uno puede observar en
este país los formuladores de políticas tributarias que tienen sus doctrinas y
sus particulares ignorancias sobre las cosas, que llegan a derogar leyes que no
tienen vigencia y dejan vigente y aplican leyes que han sido derogadas y con
sólo derogar una ley que modifica a otra creen haber derogado la ley modificada.
Todo esto se puede observar en los debate para la aplicación mínimo no
imponible en la recaudación de los derechos aduaneros y las compras por la
internet.
Si bien hay que establecer un
mínimo de no imposición para manejar razonablemente los costos de operación para
las recaudación en las aduanas de los derechos arancelarios, esto no se puede
establecer por un decreto, y no era necesario utilizar una ley para derogar un
decreto, un decreto se deroga con otro decreto. Eliminar la derogaciones del
artículo 49 de la ley 253-12, no le dará vigencia a la supuesta exención de
la “Categoría B, sobre Envíos de Bajo
Valor, libres del pago de derechos e impuestos”, del Decreto No. 402-05, del 26
de julio de 2005, y no se la dará porque eso es reserva de ley. Únicamente la
ley puede establecer un mínimo no imponible y disponer que se pueda indexar
para mantener el valor real de mínimo establecido, como sólo a través de la ley
se pueden establecer exenciones. Eso no lo puede establecer un decreto. Tampoco
se puede establecer que tal exención está de acuerdo con los convenios de
libres comercio porque no es así, o que
es parte de acuerdos que nunca se aprobaron o que ni siquiera ocurrieron.
Las disposiciones de la Ley
No.277-12, más que resolver el problema derogando el artículo 49, de la Ley No.
253-12, lo complica, porque las disposiciones del decreto no entran de nuevo en
vigencia por el hecho de que se derogue el artículo 49 citado, sino que la
mismas ley, u otra ley debió reestablecer lo que dispone el artículo 4, del
Decreto 402-05, porque instituirlo por un decreto no es conforme con la
Constitución de la República. La ley tendría que darle vigencia, no a una exención, porque no lo es,
sino a un mínimo no imponible. La Ley No. 277-12, en su artículo ÚNICO, al final
dice que pagarán los impuestos correspondientes, que es lo que se ha tratado en
este caso. Todo esto se da porque los doctrinarios de Hacienda no entienden el
derecho y es muy difícil en su alta sabiduría explicárselo.
En el caso de que la vigencia de
la supuesta exención se estableciera, según los acuerdos de libre comercio,
sólo afectaría la imposición sobre el comercio exterior, que son los aranceles,
pero no sería lo mismo con los impuestos internos al consumo como el Impuesto a
las Transferencias de Bienes Industrializados Y Servicios (ITBIS) y el Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC), porque los acuerdos de libre comercio sólo se refieren a los impuestos
sobre las importaciones o derechos arancelarios que son parte de la imposición
sobre el comercio exterior, no a la imposición interna.
Una modificación de la Ley 253-12
puede servir para establecer tales mínimos no imponible en compras al exterior,
pero en la misma redacción del Decreto 402-05 hay elementos que resultan
oscuros y confusos, como los conceptos
de “efectos personales” y “regalos”. No puede ser un regalo lo que yo adquiero
en una tienda del exterior vía internet, como no lo son las adquisiciones que
yo hago en el comercio interno. Además sólo entra en el ámbito de aplicación “los
regalos no solicitados. ¿Significa esto que sólo hay un regalo cuando es por
iniciativa de quien lo da, no cuando se pide o solicita ni cuando se compra? En
el caso de los efectos personales habría que establecer que entra en este
concepto y estaría claro que un aparato de afeitar lo es, o un cepillo para la
limpieza de los dientes y hasta un bolígrafo y una cartera, pero un televisor
en esta categoría sería bastante dudoso. Aclarar esto sería la función de un
reglamento, no establecer un mínimo cuya disposición sólo le compete a la
ley.
Ahora bien, es difícil alegar la
ley cuando en el diseño de las políticas tributarias están los doctrinarios en
ejercicios de su elocuencia tributaria para impresionar a quienes se dejan y
con más poder que aquel que razón tiene. También es difícil alegar la ley
cuando esta no es un referente ni para quienes la alegan en todas las cosas y
tampoco lo es para los que destacan su
vigencia alegando inclusive disposiciones que no existen. Pero lo más inverosímil debe ser que la ley esté sujeta a escrutinio por las
aclamaciones mediáticas interesadas y que al son de tales aclamaciones se
modifique, en un pragmatismo que se justifica con argumentos fácticos, no
legales. En toda la materia tributaria en el país se aplica el método de ensayo
y error, aprobando una ley para derogarla mañana con una disposición
administrativa, desestabilizando lo que debe ser estable para dar certeza a
quienes cumplen con sus obligaciones tributaria. Muchas de estas discusiones no
existieran si lo que se pone o no en una ley tributaria fuera previamente
observado por los que conocen las singularidades de este tema y si muchos jefes
fueran capaces de botar aquellos que sólo dicen cosas que les agradan. También
si los méritos políticos carentes de capacidad, muchas veces esgrimidos con
natural arrogancia en discusiones técnicas, no sustituyeran el conocimiento al
momento de la formulación de las políticas tributarias.
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